근로자는 헌법으로 보장하고 있는 기본권에 따라 자유롭게 노동조합을 설립하고 가입할 수 있다. 다만, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 “노조법”)에서는 노동조합의 결격사유로 ‘사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우’를 규정함으로써 가입 제한 범위를 ‘사용자’ 뿐 아니라 ‘사용자의 이익대표자’로 넓게 해석하고 있다. 노조법에서 이와 같이 노동조합 가입범위를 제한하는 이유는 ① 사용자에 속하는 자가 노동조합에 가입하여 노동조합의 조직운영에 지배·개입하는 행위를 방지함으로써 노조의 자주성을 보호하고자 하는 것이며 ② 한편으로는 사용자의 노무관련 기밀에 관한 사항이 노조에 누설됨을 예방하여 노사 교섭력의 균형을 기하고자 하는 데 있다. 이러한 이유로 가입이 제한되는 근로자가 노동조합에 가입하는 경우 노조법상 결격사유가 있다고 판단하여 노조법상 노동조합의 권리를 인정받지 못하게 된다.
최근 한 공기업의 사무직 근로자 100여명이 노동조합을 결성하고 고용노동부로부터 ‘노동조합 설립신고증’을 교부받았다. 그러나 사용자는 노동조합의 조합원 중 노조법상 가입제한범위에 해당하는 직원들이 일부 포함되어 있다고 주장하며 고용노동부에 사무직 노조설립 신고증을 반려해달라는 진정을 제기한 사건이 있었다. 이하에서는 이 사건 사용자의 주장대로 조합원들이 실제 노조법상 가입제한범위에 해당하는지 관련 법리에 따라 검토하고자 한다.


Ⅰ. 노동조합의 결격사유 판단기준

1. 노동조합 설립요건

노조법 제 2조 제 4호는 “노동조합이란 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말한다” 고 규정하면서(‘실체적 요건’), 동법 제 10조 제1항에서 설립신고라는 ‘형식적 요건’을 규정하고 있다. 노조법은 이와 같이 적법한 노동조합이 설립되기 위해서는 실체적 요건과 형식적 요건을 모두 충족해야 한다는 입장이며 실질적 심사주체는 행정관청이 담당하고 있다.
실체적 요건은 노동조합이 주체성, 자주성, 목적성, 단체성을 갖추었는지 심사하는 것으로, 사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우, 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조 받는 경우, 근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우 등의 사유에 해당하는 때는 노조법상 노동조합으로 보지 않는다. 이는 노동조합의 실체적 요건인 노동조합의 주체성, 자주성, 목적성과 단체성을 갖추어야 한다는 것이다.
형식적 요건은 노동조합이 설립신고를 하여 신고증을 교부받아야 한다. 노동조합을 설립하고자 자는 노동조합의 민주적 자주적 운영을 명시한 규약을 첨부하여 설립 신고하여야 하고(제10조 제1항), 행정관청은 설립하고자 하는 노동조합이 결격사유에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 한다(제12조 제3항). 노동조합의 설립에 관하여 신고주의를 택한 취지는 노동조합의 조직체계에 대한 행정관청의 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호·육성하려는 데에 있다.

2. 설립요건 결격사유와 법외 노동조합

설립신고서를 접수한 행정관청은 ① 보완이 필요한 경우 또는 ② 반려해야 할 경우를 제외하고 3일 이내 에 신고증을 교부해야 한다. 노동조합의 설립은 허가제가 아니라 신고제라는 점에서 신고증을 교부받은 경우, 설립신고서를 행정관청에 접수한 날부터 노동조합의 법적 효력이 발생된다.

1) ‘보완이 필요한 경우’는, 일부 미비사항을 개선하면 설립 신고필증이 발행되는 경우인데 설립신고증에 규약이 첨부되어 있지 않거나, 규약을 직접, 비밀, 무기명 투표로 제정하지 않은 경우 보완명령을 하며, 보완기간은 20일이다.

2) 한편 노동조합 설립에 ‘결격사유’가 포함된 경우 행정관청은 노조설립신고를 반려할 수 있으며, 30일의 기간을 정하여 시정을 요구하고 그 기간 내에 이를 이행하지 아니하는 경우 당해 노동조합에 대하여 법외 노조 판단을 한다.
노동조합은 자유설립 원칙임에도 불구하고, 일정한 요건을 갖춘 노동조합에 대해서만 행정관청은 노동조합 신고증을 교부해주고 있다. 이렇게 노조법에 따라 설립되지 않은 노동조합은 법외 노조라고 하여 노조법의 보호를 받지 못한다. 그 유형으로는 ① 설립신고를 하지 않거나, ② 신고수리가 거부되거나, ③ 신고 수리된 후 사후적으로 법외노조 통보를 받은 단결체가 있다.
법외노조가 되면 박탈되는 노조법상 권리로는 ① 조합활동 및 쟁의행위에서 민·형사상 면책권(제3조 및 제4조), ② 법인격 취득(제6조), ③ 노동쟁의조정신청권 및 부동노동행위 구제신청권(제7조 제1항 및 제82조), ④ 노동조합 명칭사용(제7조), ⑤ 조세면제권(제8조), ⑥ 단체교섭 및 협약체결 권한(제29조), ⑦ 교섭창구 단일화절차 참여권(제29조의2), ⑧ 노동조합의 주도에 의한 쟁위행위(제37조), ⑨ 필수유지업무 근무 근로자의 지정권(제42조의6), ⑩ 특별조정위원에 대한 배제권(제72조), ⑪ 부당노동행위 구제신청권(제81조) 이다.

Ⅱ. 관련사례 검토

노동조합이 설립을 위해 설립신고서를 행정관청에 제출한 경우, 행정관청은 설립하고자 하는 노동조합에 결격사유가 있는 경우 시정을 명하고 시정되지 않는 경우 신고증을 교부 하지 않거나, 기존의 노동조합에 대해서는 설립신고를 취소시킬 수 있다. 그 결격사유는 주로 2가지로 구분할 수 있다. 첫째, 사용자의 지위에 있는 자와 사용자의 이익대변자의 참가를 허용한 것이며, 둘째, 노조규약이 민주성과 자주성을 잃었거나 노조법을 위반하는 내용을 담고 있는 경우이다.

1. 사용자의 지위에 있는 자나 사용자의 이익대변자가 조합원인 경우

관련 행정해석은 노조법 제2조 제2호에서 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자라 함은 ① 근로자의 인사, 급여, 후생, 노무관리 등 근로조건의 결정 또는 업무상의 명령이나 지휘감독을 하는 등의 사항에 대하여 사업주로부터 일정한 권한과 책임을 부여받은 자를 말하는 것으로 채용, 해고, 전보 등 인사·노무관리를 담당하는 자, ② 임금, 근로시간, 휴게시간 기타 근로조건의 결정과 노동관계에 관한 기밀사무를 담당하는 자, ③ 대내외 관계규정 기타의 방침결정에 대하여 권한을 갖거나 이에 직접 관여하는 자로서 일반적으로 인사·노무담당 직원 및 책임자, 경영기획담당 직원 및 책임자 등이 이에 해당한다. 또한, 동법 제2조 제4호 가목 후단의 항상 사용자의 이익을 대표하여 행동하는 자는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자와 유사한 의미를 가지나, 통상 사용자에 전속되어 사용자의 업무를 보조하는 비서, 전용 운전수와 사용자의 지시를 받아 근로자에 관한 감시·감독적 지위에 있는 감사담당 부서의 직원, 그리고 회사 내의 경리·회계를 전담하는 부서의 직원 및 책임자, 회사 내의 재산보호·출입자의 감시·순찰 등의 경찰적 업무를 담당하는 경비직 등이 이에 해당된다.
다만, 형식적인 직급 명칭이나 지위보다는 직무내용 및 근로자에 관한 사항에 관여정도 등 구체적인 사실관계를 토대로 인사·급여·후생·노무관리 등 근로조건의 결정 또는 업무상의 명령이나 지휘감독 등에 관한 권한과 책임을 사업주 또는 사업의 경영담당자로부터 부여받고 있는지 여부, 근로자에 관한 사항에 관여정도 등을 감안하여 판단하여야 한다. 또한, 근로관계에 대한 계획과 방침 등 사용자의 기밀에 속하는 사항을 접하고 있는 경우 등 구체적인 사실관계를 종합적으로 검토하여 판단하여야 한다.

2. 규약위반에 따른 노동조합 설립 취소: 전국교직원노동조합

노조법에 정해진 결격사유 중 규약 기재사항 위반으로 설립이 취소되어 법외노조가 된 대표적 사례가 전국교직원노동조합(전교조)이다.

(1) 전교조의 법외 노조 배경

전교조는 1989년 5월에 창립되었으며, 초등, 중등 교원을 가입범위로 하는 전국규모의 단위노동조합으로 2015년 기준 5만여명의 조합원으로 구성되어 있다. 전교조는 그 동안 촌지추방, 체벌금지, 사학비리근절 등에 나서 참교육에 기여했다는 평가와 함께 교원평가제 반대, 정치적 이념수업 등으로 부정적 평가도 공존하고 있다.
전교조가 합법화된 1999년 6월 27일 전교조는 해직 교원(9명)도 가입할 수 있도록 내부 규약의 부칙 조항(5조)을 신설하였으나, 행정관청에 설립신고를 할 때는 본 조항이 포함되지 않은 규약을 제출하였다 즉, 1999년 전교조 설립신고 시에 해직자도 조합원 가입범위에 포함된다는 규정을 숨겼다.
고용노동부는 2010년 전교조가 해직자를 조합원으로 두고 있다는 보수성향 시민단체의 진정이 접수되어 전교조의 규약을 점검하였고, 그 결과 전교조의 규약 부칙 5조가 노조법 과 교원노조법 에 위배된다고 판단하여 2010년 3월 첫 번째 시정명령을 내렸다. 고용노동부의 법외노조 통보 배경은 첫 번째는 교원노조법의 제2조와 노조법 제2조 제4호에 따라서 교원이 아닌 자가 조합원이 될 수 없고, 교원이 아닌 자가 가입된 전교조는 노동조합의 결격사유가 된다는 것이다. 둘째로 노조법 시행령 9조 제2항 따라 설립신고서 반려사유가 발생한 경우 시정을 요구하고 시정명령이 이행되지 않으면 노조설립을 취소한다는 것이다.

(2) 전교조의 위헌심판 제기

전교조는 해직자 가입을 허용하지 않는 노조법과 이를 준용한 교원노조법은 헌법상 단결권을 침해하고 있다는 점. 노조법 시행령 제9조 제2항(행정관청의 노조법 결격사유에 대한 시정명령)에 관하여 국회에서 제정한 법률에서 구체적인 사항을 위임하지 않은 사항은 행정부처가 제정하는 시행령이나 시행규칙에서 정할 수 없다는 점 등을 들면서 위헌심판 청구를 하였다.

(3) 헌법재판소의 판결

헌법재판소는 2015년 5월 28일 전교조의 위헌심판 청구를 기각하는 결정을 내렸고, 그 내용은 다음과 같다. “교원이 아닌 사람이 교원노조에 일부 포함돼 있다 하더라도 이를 이유로 법외노조로 할 것인지 여부는 행정당국의 재량적 판단에 달려 있다. 그리고 조합원 자격을 상실한 사람이 일부 포함돼 있는 노조를 상대로 법외노조통보를 한 재량적 판단에 대해서는 전교조에서 활동하는 자격 없는 조합원의 수, 그러한 조합원들이 교원노조 활동에 미치는 영향, 자격 없는 조합원의 노조활동을 금지 또는 제한하기 위한 행정당국의 적절한 조치 여부, 해당 노동조합이 이를 시정할 가능성이 있는지 여부 등을 종합해 볼 때 적법한 재량의 범위 안에 있다”고 판단하였다.
또한, 헌법재판소는 “노동조합법이 노동조합의 설립에 관하여 신고주의를 택하고 있는 것은 소관 행정당국으로 하여금 노동조합의 조직체계에 대한 효율적인 정비, 관리를 통하여 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호, 육성하고 그 지도와 감독에 철저를 기하기 위한 노동 정책적인 고려에 그 취지가 있다” 고 판시하고 있다. 특히 전교조가 전국을 대상으로 단위노동조합으로 되어 있기 때문에 노조법 제2조 제4호에 해당되어 교원이 아닌 자의 가입을 허용하는 경우에는 노조 설립의 결격사유가 된다는 것이다.

Ⅲ. 종합의견

사용자가 노동조합을 지배하기 위해 노조법상 사용자의 지위에 있는 자나 사용자의 이익대변자를 조합원으로 가입시킴으로써 노동조합을 사용자의 지배하에 두는 경우에는 노조의 주체성과 자주성을 침해하는 것이다. 이와 반대로 사용자의 이익을 대변하는 자가 노동조합에 다수 가입되어 사용자가 기밀사항을 준수할 수 없을 때 이는 오히려 노동조합이 사용자를 관리하는 상태가 되어 노사간의 힘의 우위가 유지될 수 없다. 따라서 노사간의 대등한 관계 유지를 위해 행정관청은 노동조합 설립의 결격사유에 대해 관여가 필요하다고 할 수 있다.
이와 같은 논리로 이 사건의 공공기관 사무직 노조가 사용자의 지위에 있는 자와 사용자의 이익대변자를 조합원으로 두는 것은 노조설립의 결격사유가 된다고 판단된다. 따라서 행정관청은 노조법 시행령 제9조 제2항에 따라 본 노동조합의 실태를 점검하고 노조의 결격사유가 있는 경우 30일 이내에 시정을 명하고, 기한 내에 시정되지 않는 경우 노조법 위반을 이유로 사무노조에 대해 노조설립을 취소하여야 할 것이다.